ALERTANET – PORTAL
DE DERECHO Y SOCIEDAD/ PORTAL ON LAW & SOCIETY |
Pluricultural
State, International Order, Post-colonial citizenship: Constitutional elections
in Peru
Reseña:
A propósito de la observación de las pasadas elecciones en el Perú, el
autor reflexiona sobre la historia constitucional peruana y sus herencias históricas,
así como la gran tarea constitucional pendiente de construir un Estado verdaderamente
Pluricultural. Sumario: 1. Unas
elecciones ordinarias en el Perú.- 2. Una historia constituyente del Perú.- 3. Orden
internacional y constitucionalismo postcolonial.- 4. Estado pluricultural y
ciudadanía virtual.
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pertenecen al mismo. Para cualquier forma de reproducción comunicarse con Bartolomé Clavero, clavero@fder.us.es. Puesto en línea: 27 de septiembre 2001. Info: editora@alertanet.org
Para citas:
Alertanet- Portal de Derecho y Sociedad www.derechoysociedad.org, Especial Perú,
27.9.2001
Estado pluricultural, orden internacional, ciudadanía
postcolonial:
Elecciones constitucionales en el Perú
Bartolomé
Clavero, clavero@fder.us.es
Sumario: 1. Unas elecciones ordinarias en el
Perú.- 2. Una historia constituyente del Perú.- 3. Orden internacional y
constitucionalismo postcolonial.- 4. Estado pluricultural y ciudadanía virtual.
Existen puntuales criterios reconocidos por los documentos
internacionales sobre derechos humanos que deben guiar los procesos electorales
para que éstos sean considerados válidos.
Defensoría del Pueblo, Perú.
El
Perú ha celebrado unas elecciones generales formalmente ordinarias, pero de
hecho fuera de lo ordinario, entre abril y junio del 2001. Lo extraordinario
procede de que se inscriben en una transición política para la superación de un
régimen formalmente constitucional, pero profunda y gravemente corrupto y delincuente,
como el personalizado por Alberto Fujimori. Se comprenden estas elecciones en
un cambio que ha supuesto la reincorporación internacionalmente reconocida del
Perú al mundo que se entiende democrático. Una importante presencia de este
orden internacional centrada en la observación y la asistencia electorales ha
respaldado y revalidado estos comicios peruanos como motivo y prueba de dicha
reintegración. Han sido por sufragio universal con una participación efectiva
que ronda el ochenta por ciento y en unas condiciones apreciables de libertades
para las opciones en liza. El Perú es bienvenido al orden internacional de la
democracia y los derechos humanos.
Unas
elecciones incluso ordinarias son buen motivo y buena prueba. Parece indudable
que pueden ofrecer en cada caso una medida de democracia y un test de derechos
humanos. Propongo que nos tomemos la comprobación en serio. Partamos de estas
elecciones peruanas para platearnos cuestiones de fondo. No se trata ahora de
explicar un sistema ni de hacer la crónica de un proceso, sino de proceder a
una caracterización que nos permita dicho planteamiento de unos problemas que
son ciertamente de derechos humanos y de democracia. Los extremos que van a
venir ante la vista ya están anunciados en el título. Son de pluriculturalidad
y de postcolonialismo no sólo en el campo interior de los Estados, sino también
y sobre todo en el terreno internacional de los derechos. Procedamos. Vayamos
por pasos para situarnos de modo que podamos alcanzar a tamaños asuntos.
Las
elecciones peruanas del 2001 se han producido de un modo que ofrece en efecto
toda la impresión de participación masiva de la ciudadanía, neutralidad
escrupulosa de las instituciones y competitición justa entre fuerzas políticas,
asegurándose así la credencial democrática para la recuperación interna y la
reincorporación internacional a un mundo ante todo hoy definido por el orden
jurídico de libertades identificadas con los derechos humanos, los que se
formulan y desarrollan desde hace poco más de medio siglo por empeño y mérito
de Naciones Unidas. Como he sido testigo privilegiado[1],
puedo descender a pormenores de confirmación y también de contraste.
Al
mismo efecto de neutralidad institucional, los comicios están presididos por un
organismo de índole sustancialmente judicial, el cual se muestra tan sensible
ante reclamaciones de partes como insensible ante intereses públicos o más
generales, cual por ejemplo el de la resolución ágil de los contenciosos
electorales en una situación delicada de transición. De hecho, mientras que la
ley contempla unos remedios electorales extraordinarios y sumarios[2],
ha admitido adicionalmente recursos administrativos de todo tipo poniendo
seriamente en riesgo, con la notable demora producida, la confianza tanto
interior como exterior. El propio gobierno peruano, que carece de competencias
en la dirección del proceso electoral por mor de la susodicha neutralidad,
lanzó advertencias entre las dos vueltas que requirió la elección presidencial,
dada la falta de mayoría absoluta en primera, sufriéndose serias demoras por la
deferencia jurisdiccional hacia los recursos de parte. Habiendo sido el ocho de
abril las elecciones parlamentarias y presidenciales, la segunda vuelta de
éstas no tuvo lugar hasta el tres de junio.
Que
el organismo electoral supremo prefiera así la satisfacción de las partes, no
significa que sea sensible a derechos. Para promocionar la presencia política
de la mujer, la ley establece una cuota de género en las listas electorales que
dicho organismo ha interpretado con laxitud a la baja. A fin de no obligarse en
un país de fuerte migración interna a desplazamientos costosos y penosos para
el ejercicio del sufragio que no es, según veremos, de carácter voluntario, y
como además no se admite el voto postal salvo en el extranjero, la ley también
requiere la instalación de mesas de sufragio para transeúntes que no se ha
tenido la diligencia de organizar y que debería haber dispuesto dicho organismo
superior. A pesar de que la misma administración electoral ha suscrito un
convenio con la Defensoría del Pueblo para establecer oficinas de Defensoría
del Elector en sus propias dependencias administrativas, las electorales, y así
se ha hecho, el susodicho organismo superior se ha negado a reconocer
competencia alguna por defensa de derechos en el campo electoral a dicha otra
institución constitucional, la Defensoría. La deferencia del tal alto organismo
resulta así a las fuerzas políticas y no a los derechos ciudadanos[3].
Resulta
además dicho organismo proclive a la mera discrecionalidad una vez que preside
la jurisdicción en materia electoral, salvo asunto penal, como último remedio
en su campo sin recurso ulterior alguno según la Constitución y, conforme a
ella, la propia ley orgánica. La misma norma constitucional fortalece la
posición disponiendo que dicha instancia suprema en el campo electoral aprecia
los hechos “con criterio de conciencia”. Difícilmente puede ser de otro modo si
los votos, como vamos a ver, pueden destruirse inmediatamente tras el
escrutinio[4]. Por su parte, de manera
análoga al rechazo de competencia de la Defensoría del Pueblo, dicha
jurisdicción electoral superior ha dado muestras de no estar a favor de reforma
que admita recurso, por razón igualmente de derechos, ante justicia
constitucional. También se resiste a la aceptación de jurisdicciones
internacionales con posible competencia en materia de elecciones siempre por
interesar a derechos y en la medida en que resulte conforme a la habilitación y
al reconocimiento de cada instancia[5].
En
otro extremo, en la base de toda una pirámide institucional, las mesas de
sufragio, a efectos igualmente que pueden presumirse de garantía y confianza,
son de composición ciudadana, pero mediante una selección sumamente opaca. Conocen
una fiscalización de los partidos que tiende a debilitarlas sobre todo en el
momento decisivo del escrutinio tanto más fácilmente por cuanto que se
destruyen materialmente a pie de mesa los votos no cuestionados de forma
inmediata. Dentro de un sistema de sufragio o franquicia universal en cuanto al
derecho de voto, dicha participación institucional de la ciudadanía introduce
una cuña censitaria, esto es, con censo mucho más restringido que el de
ciudadanía, puesto que, aparte manipulaciones bastante factibles al propósito,
se requiere legalmente para integrar mesas un “mayor grado de instrucción”. Se
realiza sin publicidad la misma selección del censo entre quienes reúnan la
condición para un sorteo que se celebra en Lima y no localmente. También hay participación
ciudadana a modo de jurado en una primera instancia de la jurisdicción
electoral, pero igualmente bajo regla censitaria y mediante selección poco o
nada transparente. Se admiten tachas o recusaciones, pero con exigencia de
fianza bastante prohibitiva para el común de la ciudadanía.
Las
mesas efectúan el escrutinio para el Congreso conforme al sistema d´Hont de
proporcionalidad corregida que la ley define, no en la forma más simple de
resto mayor (adjudicación de escaño a cada lista que va quedando primera
mediante reducciones sucesivas a la mitad), sino en la más compleja de cifra
repartidora (misma operación por cocientes de división con el número de la
lista primera sin curul tras dicha sucesión de restas). El trabajo de las mesas
se incrementa y complica por la multiplicación de actas con valor oficial para
instituciones, comprendida la militar, y los partidos, así como por el empeño
de la administración electoral de recibir una primera acta sin esperarse a la
formalización del resto. También, respecto al Congreso, se dificulta
notablemente por la admisión de votos preferenciales de candidaturas
individuales en un sistema de listas que además atrae especialmente el interés
y la interferencia de los propios partidos en el momento decisivo del escrutinio.
Toda la complicación, que en parte, como en las operaciones de cifra
repartidora, es artificial, resulta caldo de cultivo para dicha ingerencia.
Ante
este conjunto de factores, hay división de opiniones entre constitucionalistas
y demás publicistas. Se polariza entre quienes piensan que debe excluirse
sistemáticamente de la participación institucional a los analfabetos
funcionales, entendiéndose los no duchos por escrito en castellano y
presumiéndoseles por esto más débiles y hasta inermes, y quienes razonan que
debe en cambio primarse la participación y confianza ciudadanas. Si la razón de
la composición de las mesas no es ésta, sino la incapacidad administrativa por
formarlas de otro modo, cabría hacerse de la necesidad virtud[6].
En
cualquier caso, adviértase que con todo ello, y sobre todo con la destrucción
de votos a pie de mesa, puede dilatarse realmente no sólo el margen de
influencia partidista en los resultados de las elecciones, sino también la
discrecionalidad directiva y jurisdiccional del organismo superior del sistema
electoral. Entre un extremo de arbitrio por la institución electoral suprema y
otro de intervención por los partidos en liza, no se está ya dibujando tan
claramente un escenario que pueda entenderse sin más como democrático. Mas no
nos precipitemos juzgando. Quedan detalles que pueden resultar de importancia
primaria.
Las
elecciones generales, comicios tales,
han sido de ciento veinte tres personas por un censo electoral de cerca de
quince millones en una población que se acerca a veinticinco según estadísticas
oficiales[7].
Se trata de una presidencia, dos vicepresidencias y ciento veinte escaños
parlamentarios, éstos a una sola y exclusiva cámara. Si hay con esto un
problema serio de infrarrepresentación, lo es por razones no solamente
cuantitativas, sino también y sobre todo cualitativas. El Perú comprende un
espacio humanamente pluralísimo por la concurrencia de regiones de diversas
economías y costumbres, como también por la abundancia de comunidades de
dispares lenguas y culturas, resistentes las indígenas, sin representación
prevista de índole política de dichas entidades varias ni articulación posible
de carácter constitucional entre las unas y las otras entonces[8].
Hoy por hoy, para las elecciones del 2001, la única cámara formalmente
parlamentaria, políticamente representativa, por todo el Perú, a lo largo y a
lo ancho, es el Congreso de la República, dicho colegio de ciento veinte
curules, en la capital, Lima.
Se
detectan problemas serios respecto a una base ciudadana. Los agentes políticos
han contado en el proceso electoral con condiciones de libertades y de medios
para hacerse vivos competitivamente ante la ciudadanía. Las autoridades
políticas y las fuerzas policiales han garantizado dichas condiciones
comenzando por mantenerse ellas mismas en una posición de neutralidad política
de cara a las ofertas electorales. Ahora bien, lo que se garantiza a las
candidaturas no se extiende en igual medida a la ciudadanía, al ciudadano o
ciudadana individualmente o asociados a otros efectos. Con un orden público muy
militarizado y tras una sangrienta fase de terrorismo y contrainsurgencia sin
respeto ni el uno ni la otra por derechos[9],
no se guarda la misma consideración ante ejercicio de libertades por parte ya
de agentes electorales, ya de otros sujetos ciudadanos. La actividad sindical
ha estado en algunas zonas reprimiéndose en nombre de la seguridad electoral. Y
no faltan casos de lesión policial de la libertad personal bajo el mismo tipo
de alegación con alarde incluso de la autoridad militar tal y como si esto
lustrase y no empañare.
Advirtamos
también que en el caso se acentúa y agrava la distancia entre libertades, entre
la de competencia electoral y la meramente ciudadana, por el orden de
requisitos para el registro de formaciones políticas. Han de presentarse en
lengua castellana y aportar un acopio de firmas de adhesión, y no sólo de
respaldo, de un uno por ciento del total de votantes en las elecciones previas,
lo que sitúa la cifra por encima de cien mil, lo cual a su vez tiene que
quintuplicarse como mínimo en las urnas para mantenerse la inscripción que
confiere reconocimiento y garantías. Y en la interferencia preventiva de
libertades, está al mando un ejército y al servicio una policía sin derechos
ciudadanos sus miembros, ni siquiera el del sufragio. Colaciónese además lo
dicho sobre la suma deferencia del supremo organismo electoral a fuerzas
políticas y no a derechos ciudadanos. Parece con todo que, para la integración
de una ciudadanía, hay problemas por parte pública tanto de mentalidad y
conducta como de orden e institución. También se dan peculiaridades saliendo al
paso de la desintegración[10].
Añadamos
aún, por clave, exposición de otro extremo, de uno ya aludido, el del voto
obligatorio. El establecimiento del sufragio universal, que fue obra de la
Constitución de 1979, ya llevó pareja una obligación que viene de tiempos
históricos de voto masculino y alfabetizado[11].
Con el servicio militar obligatorio, ahora en trance de abolición, y la
cadencia fiscal, es el principal cargo de los ciudadanos como también, para el
voto, de las ciudadanas. El sufragio, como derecho desde los dieciocho años de
edad y como deber hasta los setenta, es de ese título universal. La abstención
comporta una multa que resulta severa para los estratos menos pudientes y
también otra pena que puede decirse accesoria. Mientras que la sanción no se
salde, viene a menos la propia identificación ciudadana, el derecho
constitucional a la identidad.
El
control se llevaba mediante una libreta electoral que certificaba la
participación. Ahora se ha introducido un DNI, Documento Nacional de Identidad,
de alto nivel técnico materialmente, pero que no acaba de representar
formalmente un derecho constitucional a la misma identidad. Se ha establecido
un registro centralizado de identificación y estado civil asumiendo
competencias antes municipales que está depurando el censo electoral a la par
que emitiendo tal documentación. El documento sigue registrando la
participación electoral con la consecuencia práctica, caso de abstención no
justificada y aunque la ley predique expresamente otra cosa, de perder valor
identificatorio a efectos de gestión de intereses propios oficiales o también
privados, como los judiciales y los asistenciales o los notariales y los bancarios.
Esto puede que no sea tan sistemático como con la libreta electoral, pero no
hay percepción ciudadana de diferencia sustancial. No se conoce caso judicial
que haga prevalecer la ley sobre la práctica en el particular. En el campo
policial, de policía militar y civil y también de la privada, en el penal y en
el penitenciario, la justicia tampoco se presta a cuestionar la retención usual
de documentación incluso después del cumplimiento de pena de privación de
libertad que así se dobla en privación de identidad.
He
aquí un asunto que también produce división de opiniones entre
constitucionalistas y demás publicistas tanto peruanos como visitantes y
observadores. ¿Puede considerarse como propiamente constitucional un régimen de
voto obligatorio además tan severo? De una parte, se valora el objetivo
entendidamente democrático de integración política de la población entera; de
otra, se acusa el efecto lesivo de un derecho constitucional de libertad como
hubiera de serlo el de participación[12].
La
obligatoriedad, y más aún con su sintomática dureza, lo que está probablemente
acusando es un fondo, o más bien un desfondamiento, del cual pudieran también
derivar otros aspectos problemáticos, como el del arbitrio judicial en la
cúspide y el de la intervención de partidos a ras de mesa o el de la
interferencia policial a otros efectos de ejercicio de derechos, o como también
el elemento de la reducción extrema de la representación política con
indiferencia completa por la pluralidad presente. ¿No puede que guarde relación
con todo ello el propio empeño por obligar al voto, por forzar la legitimación
democrática de las instituciones precisamente de este modo y no de otro más
acorde con los mismos principios constitucionales de los derechos en cuanto que
títulos de libertad ante todo?
Parece
que tocamos en efecto un fondo o, mejor dicho, un desfondamiento del propio
sistema. La obligatoriedad del voto puede que sea en efecto todo un síntoma.
Con obligación bajo multa más suspensión de identidad y todo, la abstención
suele rozar el veinte por ciento, superándose el treinta si se suman votos en
blanco y viciados. ¿Qué ciudadanía activa y de qué caracterización cultural
habría con libertad de participación? Procurémonos perspectiva antes de
intentar respuesta ninguna.
El
Perú como Estado se acerca al cumplimiento de dos siglos. Tiene una historia ya
extensa tras de sí, un largo pasado que puede en parte le constituirle tanto o
más, sobre todo respecto a fondo, que la propia norma constitucional presente.
Es por esta razón y en tal medida por lo que ahora nos interesa una mirada
retrospectiva sin perder de vista y para regresar enseguida a la fase actual.
La historia, sobre todo la de tiempo constitucional y con ello potencialmente
constituyente, no tiene por qué suponer ni producir ningún extrañamiento o ni
siquiera distancia. La misma forma de imaginar el pasado en el presente puede
generar realidad. En la historia y sus imágenes hay claves para el derecho[13].
Recordemos
una historia tan elemental. Cuando el Perú se erige como Estado en los años
veinte del siglo XIX concibiéndose conforme a modelo constitucional de
procedencia europea directamente o con mediación de la experiencia
estadounidense, el mismo, el Perú, era un espacio humano no exactamente tal,
europeo, o ni siquiera tampoco criollo, esto es, que participase de esa
ascendencia y se identificara con la cultura de ese origen. Había una minoría
de esta identidad, pero nada hegemónica, por ser beligerante, a los efectos
culturales que interesan de forma neurálgica a la formación política y jurídica
perfilando escenario y marcando posibilidades. No entremos en cifras siempre al
propósito debatidas, cuando no sesgadas. Baste con la constancia, de que una
mayoría sobrada era indígena, esto es, de humanidad con culturas anteriores en
América a la comparecencia europea y con su evolución propia, cuya presencia
seguía caracterizando el espacio peruano. La misma palabra, peruano, significaba entonces
primariamente indio, nombre de
acuñación notoriamente europea, por confusión de continente, para indígena
americano. Son signos primordiales que conviene ahora recordar porque revisten
importancia para el mismo extremo de la formación constituyente del Perú.
Pues
no sólo se trataba de que dicha humanidad indígena mantuviese internamente un
derecho propio, sino también de que pudiera conservar una vocación de
constituyencia propia, esto es, de base y agencia para determinarse por sí
misma en el orden político exterior como jurídico interior. Era particularmente
el caso del sector quechua, el mayoritario y más identificado con el
Tawantinsuyu, la amplia comunidad pluricultural que había constituido el
imperio del Inca, la formación política y jurídica previa y en parte todavía
también coetánea a la presencia europea. La recuperación del Tawantinsuyu es un
motivo nunca perdido durante el tiempo de la colonia y que además recupera
fuerzas a las mismas vísperas de la independencia, de la erección del Perú y de
Bolivia, de Ecuador, de Colombia y de Chile, como Estados neonatos por este
espacio andino.
En
los años ochenta del siglo XVIII, un sector importante de los pueblos quechuas
y aymaras estuvo cerca de lograr bajo su propia hegemonía como mayoría neta una
constituyencia pluricultural. La historia hubiera sido otra, pero ahora nos
interesa lo que fuera aquel presente, el de un arranque de futuro entonces. El
Perú se constituye con dicha otra alternativa, la indígena, no menos viva
culturalmente porque hubiera sido derrotada en el campo de la guerra y la justicia
coloniales. Es un escenario donde pueden comprenderse unos primeros empeños
constituyentes de parte del Estado peruano, unas opciones que podrán seguir
pesando en el futuro y hasta el presente. Ahí se forja una imagen[14].
Cabía
optar por el federalismo incluso para la perspectiva menos pluralista. Desde la
definición del modelo por los Estados Unidos primeros, estaba la fórmula
federal hecha y derecha por América como mecanismo en concreto para reducirse
la presencia indígena, pues no sólo consistía en la concurrencia de Estados bajo reglas constitucionales
particulares y comunes, sino también en el establecimiento de Territorios cuales zonas sin norma
constitucional propia, así sometidas a los poderes federales particularmente en
lo que toca a la reducción y hasta eliminación de dicha presencia, la indígena,
como requisito para la erección definitiva de Estado interno o federado. Bajo
la fórmula territorial de transición a la estatal, dichos mismos poderes ya
ofrecen reconocimiento de derechos y garantía de justicia al sector
colonizador, no en cambio al indígena lo primero, pues lo segundo no lo
necesitaban desde luego al tener jurisdicciones propias[15].
El
Perú no realizó evidentemente esta opción. No se creó una imagen federal de sí
mismo pese a ser un dechado de condiciones. Nunca se entendería tan seguro ni
tan fuerte como para probar en serio la posibilidad. No ha habido federalismo
en el Perú por una razón seguramente bien distinta a la de que no se sintiera
la necesidad o, menos todavía, a la de que no se reunieran las condiciones,
pues lo uno y lo otro parece patente durante toda su historia constitucional.
Si hubiera evidencia constante de posibilidad federal, ahí se tiene en un
Estado nada federal, en el Perú. Parece una verdadera incógnita, pero puede
despejarse. Federalismo no hay aquí originalmente porque más de un territorio
lo que estaba es en condiciones de constituirse como Estado indígena, cual el
predominantemente quechua del departamento de Cusco muy en particular. Y los
pueblos amazónicos se mantenían por lo general llanamente independientes.
En
la historia constitucional del Perú, desde un inicio, el federalismo es
episodio efímero y el antifederalismo opción empeñada. Lo mismo puede decirse
de la ubicación de la capital en la colonial Lima y no en la más pluricultural
Cusco, el centro antiguo del Inca. Qosqo
significa ombligo en quechua. Lima es
nombre originalmente de pueblo extinto, de accidente geográfico o de corriente
acuática que acabara prestando nombre a la que fuera fundada como Ciudad de los
Reyes, de unos reyes europeos. Es la capital constitucional del Estado peruano.
Ahí radica y desde ahí se despliega como si todo el territorio con toda su
humanidad estuviera bajo su responsabilidad de legislación, justicia y
gobierno.
Se
crea efectivamente una red de administración delegada y dependiente, pero que
nunca acaba de hacerse cargo operativo de unas funciones. Las va de hecho
perdiendo o, dicho mejor, no logrando, a medida que se extiende y, por decirlo
así, que desciende. Y esto no implica que reine progresivamente la anarquía.
Indica más sencillamente que unos cometidos de derecho, justicia y gobierno
siguen por lo común en manos de jurisdicciones comunitarias, las indígenas ante
todo. La misma administración municipal rige humanidad y territorio en mucha
mayor medida que la desplegada desde la capital. El Estado centralizado resulta
entonces, por mucho que persista, una pura ficción, así como la federalización
un reto permanente[16].
A pesar de todo, no se afronta en el Perú el correspondiente desafío de la
constitucionalización por obra y fábrica de un federalismo que habría de ser
así no sólo interterritorial, sino también intercultural, sin el doble rasero
desde luego entre Estados y Territorios ni nada que pudiera por asomo parecérsele.
Algún
amago de reconocimiento de realidad hasta entonces extraconstitucional se
produce en el siglo XX. Arranca en 1920: “El Estado protegerá a la raza
indígena”, “la Nación reconoce la existencia legal de las comunidades de
indígenas” y “la ley declarará los derechos que les corresponden”. Son
pronunciamientos que en la Constitución de 1933 conformarán todo un título
dedicado a Las Comunidades de Indígenas,
con elevación así de la expresión ya utilizada en 1920. el texto constitucional
de 1920. Se reconoce por dicho título “existencia legal y personería jurídica”,
“integridad de la propiedad” y autonomía en la administración de “rentas y
bienes” conforme todo ello, no de forma inmediata a Constitución, sino a ley
ulterior: “El Estado dictará la legislación civil, penal, económica y
administrativa que las peculiares condiciones de los indígenas exigen”, lo que
en buena parte se cumpliría[17].
Mas
no dejen de observarse nunca unos términos y ante todo los constitucionales. El
reconocimiento es concesivo y no reflexivo, esto es, sin replantearse de formas
que guardase consecuencia la propia estructura constitucional del Estado que
procede a gesto tamaño. No se revisa ni la propia imagen de fondo. Por virtud
de la constancia constitucional, no hay cuestión ya no digo constitucional de
federalismo, sino ni siquiera formal de descentralización. No la hay material
de constituyencia o de necesidad ninguna de revisarla. Lo que se reconoce es lo
que existe, la comunidad indígena, y no además para habilitarla, sino para
facultar a la ley a su respecto, a una ley que sigue respondiendo a la misma
planta constitucional anterior con el extrañamiento correspondiente de la
propia parte interesada, la indígena. Considerándosele incapacitada por
analfabeta, por no ducha en castellano y menos escrito, estaba masivamente
excluida de la participación política en instituciones por otra parte ajenas,
si no extrañas.
Añadiéndose
el reconocimiento igualmente expreso de jurisdicción en términos de derecho
consuetudinario y tampoco así implicando propiamente capacitación, no
formalizándose constitucionalmente autonomía ninguna ni planteándose
institucionalmente articulación alguna, no es muy distinto lo que encontramos
respecto a la presencia indígena, de “comunidades campesinas y nativas” que se
les dice, en la actual Constitución del Perú[18].
La misma Constitución que identifica la justicia como función exclusiva del
Estado reconoce luego la jurisdicción comunitaria indígena sin plantearse
reflexión ninguna de lo segundo sobre lo primero. La norma constitucional
también habla ahora de “pluralidad étnica y cultural” con derecho a la
“identidad étnica y cultural” sin reflejo como tal derecho tampoco ninguno en
el régimen de documentación personal. Aparte variables de mero lenguaje y pormenores
de mayor enjundia, que también pueden ser los lingüísticos, todo ello
representa una posición bastante común hoy entre las normas constitucionales a
lo largo y ancho de América[19].
La
calificación más comprensiva de indígena rige también ahora normativamente por
virtud del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes que el Perú ratificó en 1994. Ahí
se entiende como tal cualquier caso en el que se haya mantenido en algún grado
cultura, institución o costumbre anterior al colonialismo. La forma de
identificación no es desde luego inocente. Mientras que un calificativo como el
de campesino mira a la integración en la ciudadanía sin mayor consideración[20],
el de indígena está hoy contemplando otro horizonte como mínimo más complejo.
Son imágenes, la una como la otra, que generan realidades y además dispares. En
el caso del referido Convenio, el segundo término, el de indígena, o el primero
aquí pues ha figurado anteriormente en reconocimientos constitucionales,
presenta la virtualidad de habilitar derechos específicos comprometiendo al
Estado a no incidir sobre ellos sino mediante consulta. Ya no queda tan clara
la sujeción sin más a ley de planta constitucional no revisada ni reflexiva. Sin
embargo, la ratificación de dicho Convenio no ha llevado en el caso hasta el
momento, ya no digo a un replanteamiento constituyente, sino tan siquiera a una
revisión legislativa, aun no habiendo faltado incluso reclamaciones
internacionales[21].
¿Dónde
estamos? Exactamente parece que en el desfondamiento acusado por las
elecciones, en una situación de insconstituyencia que puede decirse. Los mismos
reconocimientos constitucionales no rectifican a tal efecto, no digo a otros
por supuesto, si no es que incluso, en dirección adversa, enquistan la
inconstituyencia misma. Por los términos como se dan, reconociéndose tradición
consuetudinaria sin consideración de derecho propio ni posibilidad entonces de
autonomía mínimamente constitucional ni de articulación común por lo tanto,
puede incluso reproducirse una posición de procedencia colonial. Del
colonialismo europeo, sin ir más lejos, procede la misma dualidad entre un
universo de derecho propiamente dicho y otro de costumbre adversativamente
aceptada[22].
Inconstituyencias como la peruana pueden resultar legados de Europa tanto como
efectos de determinación propia.
Hay
quien, con conocimiento de causa y experiencia de cosa, piensa que el mismo
reconocimiento formal de comunidad por tracto consuetudinario e historia colonial
es exactamente el modo de reproducir e interiorizar colonialismo en tiempos
teóricos de descolonización o de independencia[23].
Mas la costumbre es potente. No hace falta llegar tan lejos para apreciarse la
distancia que existe entre la tolerancia reversible y el derecho propio o entre
las jurisdicciones privativas indígenas, mejor en plural que en singular, y la
constituyencia común que no acaba de participarse e intenta aún retenerse por
el empeño y la responsabilidad de la parte no indígena para las latitudes
americanas. No parece ser otra, sino la de tamaña dualidad, la situación
constituida del Perú.
No
suele esto afrontarse por las voces predominantes ya políticas, ya también
jurídicas. La misma campaña electoral del 2001 ha sido bien sintomática al
propósito. Se trata de elecciones de hecho extraordinarias tras la caída del
régimen de Fujimori y bajo la Constitución producida durante el mismo en 1993,
pero no se convocan, por darse tal circunstancia, como formalmente
constituyentes. Presentan de hecho este potencial que en la campaña prefiere
eludirse. Sólo acto seguido se franquea realmente el asunto[24].
Durante
el periodo electoral, del mismo Presidente de la República en la fase de
transición, Valentín Paniagua, procede la sugerencia, bien que en sede no
política, sino académica, de que el Perú necesita un cambio de Constitución. El
asunto sigue eludiéndose en el debate político. A lo largo de dicho periodo,
sólo en ocasiones como la de un foro más reservado, aunque también público, de
unas jornadas universitarias con participación de las dos fuerzas políticas
principales, se aborda con franqueza la incertidumbre constitucional[25].
En
la ocasión se concretan ideas y anuncian proyectos importantes de reformas,
pero no se toca por parte de los partidos el asunto más peliagudo de la
desarticulación constituyente por pluralidad regional y también cultural. Se
cuestiona la Constitución de 1993, pero sin dicha implicación. Sólo se insinúa
algún paso tibio en línea descentralizadora. Se propone la recuperación del
bicameralismo, que ha existido hasta 1993, a escala central y no, tampoco, para
representación interregional e intercultural, sino duplicándose cámaras para
evitarse el juego de una sola mayoría con la práctica de leyes y decisiones
parlamentarias de lectura única sin debate alguno que ha sido habitual en los
últimos años junto con la delegación legislativa al gobierno y disposiciones de
éste incluso de carácter secreto. Se añaden fórmulas plausibles para
reequilibrar las relaciones entre parlamento y gobierno que se han escorado en
línea presidencialista poco chequeable con el régimen de Fujimori, pero no hay
más a la vista que pudieran interesar a constituyencia[26].
Según
todos los visos, se teme abrir la cuestión innominada de inconstituyencia
incluso cuando se considera el tema constituyente. Nombrar sería ver. Se
verbalizasen y perifrasearan unos signos como fuera o como se prefiriese, ahí
está a la vista el asunto de la infrarrepresentación de ciudadanía sobre
desarticulación de país, algo que, si aparentemente se sostiene, es, a efectos
de legitimación, gracias a mecanismos bien engrasados como el de la
obligatoriedad bajo pena de la misma participación ciudadana.
No
es lo único por supuesto. Desde la función policial de unas fuerzas militares a
la interferencia electoral de los partidos interesados pasándose por la
discrecionalidad de unas instituciones garantes y directivas de la
participación de la ciudadanía, así como también por el empeño de exclusiva en
la representación política y la producción normativa de un parlamento central,
sea también bicameral, el sistema conspira por una clausura, por bloquear dicha
misma posibilidad de cuestionarse la constituyencia, se diga como sea.
Respecto
a la palabra, constituyencia, del
inglés constituency evidentemente,
con significado ahí por lo general más limitado, es un invento para intentar
decirse en castellano algo que resulta inefable en cualquier lengua dentro de
un mundo presidido incluso mentalmente por la institución de los Estados y su
imagen de las Naciones[27],
un universo así literalmente infantil, un tanto ayuno o al menos apurado de
vocablos.
El horizonte del Estado se nos queda estrecho para la
comprensión de la ciudadanía. El panorama tiende a situarse en un escenario
internacional. En el momento mismo en el que el Perú se ha acercado más, aunque
tampoco mucho, a un reconocimiento franco de su complejidad constitutiva, ha
sido cuando ha aceptado y suscrito un instrumento de esa procedencia internacional,
el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la
Organización Internacional del Trabajo. Acudamos o más bien regresemos al
mismos. No sólo reconoce unos derechos, sino que también, previamente, define
una categoría, la de sus sujetos, dichos pueblos indígenas y esos otros que se
dicen tribales. Lo primero nos interesa. De entrada, en el primer artículo,
figura la definición[28].
El Convenio manifiesta que se aplica “a los pueblos
en países independientes considerados indígenas
por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una
región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que,
cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”;
agrega que “la conciencia de su identidad indígena (...) deberá considerarse un
criterio fundamental para determinar los grupos” de tal carácter; y remata con
el pronunciamiento de que “la utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de
que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el derecho internacional”. Hay un concepto, el de
indígena como producto del colonialismo, un requisito, el de la conciencia de
pueblo para poder serlo, y, finalmente, un quiebro, el de denegación de unos
derechos de orden internacional.
El
Perú ratifica pues el asunto le concierne. Así se reconoce. Dentro de las
fronteras, en el seno de la ciudadanía, entre quienes tienen no sólo el
derecho, sino también la obligación, de participar mediante la emisión del
voto, hay pueblos indígenas, individuos contando con culturas anteriores en
algún grado a la presencia colonial que trajo aquella otra con la que aún se
identifica el Estado y así formando unos sujetos colectivos de derechos al
menos internos a los propios Estados. Son entonces pueblos no exactamente equiparados
con otros pueblos. El quiebro final sobre “la utilización del término” está
clamorosamente diciendo que no todos tienen los mismos derechos ni siquiera
humanos. Sendos artículos primeros de las Convenciones mayores de
desenvolvimiento de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la de
Derechos Civiles y Políticos y la de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que se acuerdan conjuntamente en 1966, están proclamando el derecho
de referencia y contraste: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre
determinación; en virtud de este derecho establecen libremente su condición
política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”,
viniendo a continuación el despliegue de los derechos individuales.
El
texto y el concepto mismo de este derecho colectivo como derecho humano igual e
incluso precedente, lo que no quiere decir superior, a los de carácter
individual provienen notoriamente de la declaración sobre descolonización de
las mismas Naciones Unidas en 1960, de su adopción formal de una postura
anticolonial que no tiene de origen. Puede existir relación entre superación
política de colonialismo y posibilidad humana de derechos individuales. Las
Convenciones, estas mayores, lo proclaman con la sistemática que presenta la
concepción del derecho de pueblo como premisa y requisito del derecho de
individuo, del despliegue consiguiente de derechos individuales. Mas “todos los
pueblos” resulta así que serían algunos. Con Convenio sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes y todo, se sigue neutralizando la cuestión de
constituyencia que viene cerniéndose sobre Estados como el Perú.
¿Tiene
sentido una incongruencia al fin y al cabo tan flagrante al identificarse de
hecho como pueblo lo que de derecho no se reconoce como tal, como pueblo? Lo
cobra si se sitúa el texto entre los textos y en el contexto o en los sucesivos
contextos encadenados de la misma Organización Internacional del Trabajo, de
las Naciones Unidas como institución matriz y del orden internacional como escenario.
No es cosa de divagar ni de repetir[29].
Así quedará también situada la coyuntura actual sobre la estructura histórica
del Perú. De este modo percibiremos lo que podemos llamar una virtualidad
postcolonial, pues todavía no realidad cumplida, que no sólo interesa desde
luego a su caso.
La
Organización Internacional del Trabajo es realmente, como su mismo nombre bien
indica, una agencia especializada. Lo fue en origen de la Sociedad o Liga de
Naciones incorporándose luego a Naciones Unidas, con su especialidad laboral
siempre. Esto quiere decir que su competencia alcanza donde lo haga su objeto,
el trabajo. Respecto a los posibles derechos de pueblos, por cuenta propia
dicha organización internacional sólo podía y puede decir, si dice algo, lo que
tiene dicho, esto es en sustancia, que no está habilitada para producir novedad
ninguna respecto a sujetos en el orden internacional. La cuestión llamativa es
que haya podido llegar a este punto. Ya hay toda una historia también
sustancialmente colonial llevando a la Organización Internacional del Trabajo a
hacerse cargo respecto a pueblos indígenas, y no a otros, de más competencias
que la de objeto laboral, dificultando ahora con ello, aunque no impidiendo por
supuesto, que el asunto se aborde con todo su alcance en el propio orden
internacional[30].
El
reto, si lo hay como parece, se lanza a Naciones Unidas, la matriz responsable
de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de todo el cuerpo normativo
que la ha desenvuelto hasta el momento. Aunque la misma declaración, hace medio
siglo, lo eludía, ha venido afrontándolo desde entonces. Por una parte, ha
producido, desde los años sesenta, dicho pronunciamiento del derecho de libre
determinación de los pueblos que no alcanza a los indígenas y que se contiene,
como derecho expresamente humano, en el pórtico, cual condición de entrada de
todo su despliegue de derechos de los individuos, tanto en la Convención de
Derechos Civiles y Políticos como en la de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Por otra parte, ha buscado acomodo para quienes no acaban de
asentarse en dicho panorama, para los grupos de entidad cultural y vocación
política que no se identifican o no se reconocen como Estados ni como pueblos.
A eso vino el artículo 27 de la misma Convención de
Derechos Civiles y Políticos: “En los Estados en que existan minorías étnicas,
religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas
minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su
grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia
religión y a emplear su propio idioma”. Antes de advertir otras
particularidades, obsérvese lo que ocurre con el mismo texto cuando
posteriormente, en 1989, se repite para niños, niñas y adolescentes en el instrumento
de derechos humanos que precisamente supera el lastre tradicional de la minoría
de edad en cuanto a estado de privación o suspensión, por protección y tutela,
de libertades, la Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 30: “En
los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas o
personas de origen indígena, no se negará a un niño que pertenezca a tales
minorías o que sea indígena el derecho que le corresponde, en común con los
demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y
practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma”.
¿Qué
está pasando en el seno de Naciones Unidas para dicho cambio de lenguaje
implicando el discernimiento de categorías entre la llamada todavía de minorías, las étnicas, religiosas o
lingüísticas, y la que ahora se distingue como indígena? Sencillamente, se ha cobrado conciencia de que existen
unos pueblos en el sentido que entretanto ha venido a identificar la
Organización Internacional del Trabajo con el Convenio susodicho[31].
No se guarda de momento tampoco consecuencia. Basta mirar el instrumento que en
1992 desarrolla expresamente el referido artículo 27 de la Convención de
Derechos Civiles y Políticos, esto
es, la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías
Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, instrumento que se sitúa
abiertamente por debajo del entendimiento extensivo que se le ha ido dando a
dicho mismo artículo en el propio seno de Naciones Unidas[32].
Y
advirtamos el elemento más persistente. Igual que en dicho artículo y lo mismo
que en su versión para niñas y niños, el sujeto de derecho estrictamente dicho
es en exclusiva el individuo, la persona
perteneciente a minoría, aunque no en solitario, sino en común con los demás miembros de su grupo naturalmente. Con esta
individualidad a ultranza del sujeto, no se abre comunicación con el derecho de
pueblo que podría ciertamente constituir el pórtico o la condición para la
cobertura institucional del medio cultural de los propios derechos individuales
cuando éstos no cuentan con el abrigo de Estado u otra entidad política de la
misma cultura en la que se socializa el respectivo individuo. No hay por qué
pensar en términos de contradicción la distinción entre derechos individuales y
derechos colectivos cuando están predicándose mutuamente como bien lo saben los
Estados, cuya misma existencia, con el apoderamiento que implica, no tiene hoy
otra legitimación y otro objetivo que la cobertura, garantía y promoción de los
derechos de los respectivos individuos, ciudadanos y ciudadanas. Las
Convenciones mayores de Derechos Humanos, la de Derechos Civiles y Políticos y
la de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, están transmitiendo el
mensaje con el susodicho primer artículo común de libre determinación de los
pueblos abriendo entrada a todo un despliegue de derechos individuales,
inclusive el dicho de la persona que se identifica con cultura distinta a la
del correspondiente Estado.
En
el propio nombre del instrumento sobre las llamadas minorías se contiene una
insinuación de novedad indudable. De ellas también se dice ahora que pueden ser
nacionales y esto lo hace la misma
institución internacional en cuya propia denominación se identifica lo nacional
con lo estatal, las Naciones Unidas que lo que une son Estados.
Constitutivamente parece por igual incapacitada para ofrecer lo que no tiene,
una forma de constituyencia que no parta obligadamente de los Estados
constituidos. Pero la misma descolonización de los años sesenta ya demostró,
mejor o peor, que hay instituciones capaces de situarse, si no por encima de sí
mismas, al menos no por debajo de sus partes constituyentes. Y el asunto
pendiente de los pueblos indígenas sigue retando como secuela de colonialismo a
Naciones Unidas como a los Estados que las constituyen. Desde los años ochenta
está considerándose su problemática en el seno de la organización internacional
de modo que interesa en general a los pueblos sin reconocimiento como tales[33].
Está ahora formalmente considerándose un proyecto de Declaración de Derechos de
los Pueblos Indígenas que los equipara a los no indígenas en cuanto al título
de la libre determinación y les brinda garantías internacionales si optan por
una autonomía en el seno de los Estados constituidos. Queda la duda de hasta
qué punto el pie de igualdad sería efectivo, pero ya lo resultaría al menos
virtual. Sería la virtualidad realmente postcolonial[34].
Es
un reto de derechos humanos, de derechos individuales y de los colectivos que
les son precisos. En esos términos lo afronta hoy el orden internacional
representado por Naciones Unidas, si no todavía en sus actuaciones prácticas,
al menos ya en sus planteamientos teóricos, los de dicha virtualidad. La
cuestión se cifra entonces en recordar siempre que, como proclama Naciones
Unidas desde la declaración de descolonización de 1960, su base no es otra que
la de derechos humanos y éstos además, conforme lo consagran las Convenciones
mayores en 1966, como derechos individuales que requieren la premisa de derechos
colectivos. No hay, no debiera haber, criterios internacionales de otro orden
para la determinación de los sujetos, de las ciudadanías como de los
individuos. Éstos vienen dados, pero esas, las agencias constituyenciales,
necesitan reglas internacionales.
No
suelen verse así las cosas entre constitucionalistas ni demás publicistas tanto
de teoría como de práctica o también de ambas conjuntamente. No parece sino que
haya una inconsciencia que incapacita comenzando porque ciega. Si resulta así,
aquí se trata tan sólo de identificar y diagnosticar el morbo, no de analizarlo
ni de someterle a tratamiento. Adviértase que el constitucionalismo tanto
doctrinal como normativo y también como político está lejos por lo usual de
plantearse las cuestiones que pueden decirse de constituyencia ni siquiera
cuando reconoce, pues no siempre lo hace más allá del homenaje, la base de
partida más propia, la del orden que se dice internacional de los derechos
humanos. Se sufre ante todo la deficiencia de un derecho constituyencial como
parte principal del derecho constitucional. No sólo en el Perú pesan los
Estados incluso cuando se trata en forma explícita de problemática
constituyente.
Hay
literatura sobre las denominadas minorías calificadas como nacionales y acerca
de sus derechos respecto a los Estados constituidos. No falta tampoco sobre el
derecho de secesión de cara a lo mismo, a la realidad dada de los Estados
existentes, de lo que depende la misma terminología. Abunda realmente sobre el
derecho de libre determinación de los pueblos en idéntico escenario e incluso
con igual perspectiva, la de constituir Estado. Se revisa además la
descolonización por recuperarse otras posibilidades en dicho mismo universo
caracterizado por el protagonismo de los Estados. A todo esto se suma ahora una
floreciente literatura sobre multiculturalidad que no sólo mira a culturas,
sino también e incluso sobre todo a instituciones y procedimientos de
composición y articulación en el escenario establecido por los Estados. Hemos
visto la referencia desnuda en el texto constitucional peruano. Dejemos por
nuestra parte al margen el diletantismo tanto en pro como a la contra que el
auge multicultural está inspirando actualmente. Observemos la virtualidad. Todo
ello, a lo que mis noticias alcanzan[35],
llega a tocar claramente materia constitucional y a rozar continuamente la
constituyencial, aunque ésta, la que aquí y ahora nos importa, no acabe
realmente de afrontarse en su dimensión de fondo y envergadura de forma. Si
está viniendo a la vista, pues todavía no más, es precisamente en particular
por mérito y vía de las inconstituyencias indígenas[36].
Queda
mucho. Falta el pensamiento, como falla la práctica, sobre determinación de
sujetos y habilitación de procedimientos para concepción y ejercicio del derecho
a la propia constituyencia, concurriendo los denominados pueblos y también las
que se llaman minorías en condiciones actualmente muy diversas, sobre todo por
la identificación o el extrañamiento de Estado, y con perspectivas que también
pueden resultar muy varias sin cifrarse tampoco necesariamente en fórmulas
estatales más o menos acreditadas para la seguridad y promoción de libertades.
Falla en especial la captación y el desenvolvimiento de la conexión y el
complemento entre derechos individuales y apoderamientos colectivos o derechos
tales. Tanto los que se llaman pueblos como las que se denominan minorías
pueden constituir legítimamente, conforme a derechos humanos, ciudadanías
virtuales para unos tiempos como los actuales que no acaban de ser postcoloniales.
Faltan
prácticas como huelgan coberturas. Sobran planteamientos capciosos y
sucedáneos. El empeño de polarizar entre individualidad y colectividad es
notable entre quienes comienzan por abstraer el Estado de los sujetos en liza,
como si la propia existencia le librase, a ésta y no a otras entidades, de la
necesidad de legitimación. No sólo entre diletantes se oscila, tras la
abstracción de la figura del Estado, entre unos y otros principios, los de
derecho individual y los de derecho colectivo, de forma excluyente en cuanto
tales como si no se predicasen y requiriesen mutuamente, como si la humanidad
no consistiera en individuos y culturas, personas y constituyencias,
necesitándose y virtualizándose entre sí. Sin cultura que socialice, no hay ser
humano que se individualice.
La
literatura que más debiera, la constitucional, no parece darse por enterada. Lo
usual es en ella que ni siquiera se consideren dichas cuestiones de
determinación de los denominados pueblos o de apoderamiento también de las llamadas
minorías, de identificación al cabo de culturas, con equivalencia de
principios, lo que no quiere decir de aplicaciones. Abierto el horizonte, éstas
quedan, deben quedar, a las respectivas constituyencias. En el campo
constitucionalista, todo esto suele entenderse como hechos políticos o
circunstancias culturales, y no como títulos o derechos constitucionales. El
derecho entonces hace mutis del escenario constituyente en su alcance
colectivo.
Es todo ello problemática constitucional que
no le gusta tratar al constitucionalismo. El derecho constitucional y su
doctrina comienzan por lo general con los poderes virtualmente constituidos,
con la presuposición de Estado a cuya imagen y semejanza se concibe la misma
ciudadanía constituyente, la cual así no lo resulta tanto a los mismos efectos
democráticos. De este modo tenemos una antropología ficticia para inconsciencia
del propio derecho. Lo que abunda todavía es la doctrina constitucional
asegurando y asumiendo que sin dicha base que se dice nacional, la políticamente
establecida, no hay posibilidad ni siquiera de derecho individual. Es la que
suele agregar que los derechos colectivos son improcedentes a este nivel
constitucional primero, el constituyente. Han quedado así sentados los sujetos
nacionales existentes, y no otros, como titulares de poderes políticos o, dicho
del otro modo, derechos colectivos realmente necesarios para la libertad del
individuo, el respectivo ciudadano o ciudadana socializados en el seno de unas
culturas determinadas y no de una inexistente sociedad global, dígase
abusivamente la humanidad.
En
tal escenario, el mismo orden dicho internacional de los derechos humanos, este
referente básico de la humanidad virtual por plausible y realista por viable,
no consigue el acogimiento debido como elemento fundamental, con la existencia
textual que ya alcanza, para todo constitucionalismo. Tampoco por su parte, por
cuenta propia, el cuerpo normativo internacional se hace todavía verdaderamente
cargo ni de su fuerte entidad normativa ni de sus graves retos pendientes,
entre los cuales se encuentra precisamente el derecho constituyencial, el
derecho de determinación de sujetos constituyentes y de ejercicio de agencias
constitucionales, las ciudadanas virtuales, con carácter general, rigiendo el derecho,
y no ya sólo en casos particulares, privando la política. Es cuestión de
derecho humano, de artículo 21 de la Declaración Universal y del primero de las
Convenciones o Pactos de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Es cuestión de democracia vinculada y debida a derechos
humanos, a estos precisos y justos estándares.
La
democracia constituida responde notoriamente a unos estándares o cánones que no
están a disposición propia. No se encuentran disponibles a la libre
determinación de ciudadanías. Lo que constitucionalmente define la democracia
no es el gobierno político de mayorías, sino el régimen normativo de derechos,
de lo que constituye una consecuencia así además condicionada y limitada dicha
misma regla mayoritaria. Y no hay otra. Los derechos rigen democracia. Los
derechos humanos son los que presiden, los que deben hacerlo. Lo mismo vale
exactamente para la democracia constituyente. No hay otros principios
legitimadores ni otras bases constitucionales.
Democracia no es la mera determinación de
mayorías sociales o, menos todavía desde luego, de minorías culturales todavía
hegemónicas, como puede seguir ocurriendo incluso por latitudes que se reputan
democráticas. Tiene la democracia sus reglas. Debe tenerlas en cuanto al mismo
reconocimiento de sujetos contituyenciales, como también respecto a condiciones
y procedimientos de la determinación constituyente, a concurrencia y
articulación de constituyencias interrelacionadas más o menos densamente, a
relación constituyente entre derechos o poderes individuales y poderes o
derechos colectivos para que el orden complejo de factores no se altere, sino
que en cambio se potencie, y un largo etcétera. Es el reto actual de un
constitucionalismo virtualmente postcolonial no sólo para el caso del Perú.
El
colonialismo existe en tiempo presente no sólo verbal. No me refiero en
exclusiva a mentalidad neocolonial especialmente arraigada y enquistada en el
mundo del derecho incluso bajo la forma de derechos, sino también y sobre todo
a realidad paleocolonial todavía viva y activa particularmente por América. He
aquí pendiente descolonización propiamente dicha, la que media entre
colonizador y colonizado, no entre colonizadores de diversas latitudes. Mas la
situación es por fortuna más compleja y hasta contradictoria. Ya igualmente
existe un postcolonialismo virtualmente global, uno que se gesta y perfila en
el seno del orden internacional de los derechos humanos. Está anunciando nuevos
sujetos constituyenciales.
No
cunda el pánico. No empiece a mencionarse en vano, pues no resulta en balde, el
fantasma de la balcanización recorriendo también América como el caballo loco
de los Pueblos frente al gran garañón de los Estados. Igual que derechos
individuales y apoderamientos colectivos, sujetos constituyenciales antiguos y
nuevos, unos experimentados y los otros por experimentar, tampoco tienen por
qué ser incompatibles abocándose al conflicto. Si el escenario es de derechos
humanos, el argumento puede ser pacífico. Cabe felizmente la pluriculturalidad
no sólo internacional de pueblos, sino también interior de Estrados. Hay
problemas por supuesto, como también virtualidades. Miremos más a las segundas
que a los primeros. Caben constituyencias nuevas.
Las
constituyencias pendientes, como las ciudadanías responsables, pueden ser
virtuales en un doble sentido que resulta, éste sí, contrapuesto: por
inexistentes unas y por cotidianas otras. El más evidente es el primero. Las
Constituciones, en cuanto que textos performativos antes que normativos y
además a su modo publicitarios, crean una imagen virtualizada del Estado
respectivo que comienza por figurarse a su propia ciudadanía constituyente no
menos entonces virtual. Todo esto también es forma de realidad, lo cual no
quita que la virtualidad misma resulte en casos todavía irreal o tenga aún
mucho de inexistente. Hay Estados que perdieron la paciencia intentando imponer
a la fuerza la propia imagen de la ciudadanía con ocurrencias entonces como la
del voto obligatorio con ocupación militar del territorio. He aquí la
virtualidad nada inocente ni inofensiva de la ciudadanía poco menos que inédita
todavía a estas alturas.
Mas
ni la ciudadanía, como sujeto, ni la democracia, como método, ni la constituyencia,
como sustento, son cosas que se contrapongan ni tampoco que se impongan, que
puedan imponerse. Pues no cabe hoy legitimidad en otro caso, si ha de lograrse
tal soporte, respetarse tal procedimiento y tenerse tal sujeto, sin esta
agencia constituyente, ese proceso libre y aquel resultado consistente, no hay
modo entonces, con la inexistencia resultante de ciudadanía, para los Estados,
ni para los interesados ni para los cómplices que se dan entre sí por
democráticos con abuso no sólo de lenguaje. No bastan unas buenas elecciones si
encubren una mala constituyencia.
Constituyencia,
democracia y ciudadanía pueden ser virtuales también en otro sentido, el
contrapuesto que he dicho. Para cobrar existencia legitimando, sosteniendo y
activando instituciones, no es preciso siempre que actúen de forma franca como
a través de plebiscitos constitucionales o de elecciones constituyentes. Hay
otra forma de carácter virtual. Están los comicios ordinarios sobre una base
apropiada de constituyencia. Esto, lo constituyencial, es lo decisivo. No se
identifica exactamente con lo electoral. Las elecciones son uno de sus signos.
La ciudadanía actúa como sujeto de constituyencia también mediante el ejercicio
cotidiano de libertades individuales demostrando confianza en las garantías
dadas y en el mismo escenario existente.
Cuando
esa actitud y esa conducta ciudadanas no resultan la evidencia observable, la
presunción de virtualidad positiva no cabe o no debiera. Si nos encontramos con
un caso de respeto a libertades estrictamente electorales junto con adversidad
en cambio para las cotidianas de la ciudadanía común, estamos probablemente
ante indicio y quizás prueba de sofocamiento y represión de un estado de
inconstituyencia. De producirse la práctica en un medio de pluralidad interior
de culturas con el Estado escorado hacia alguna tan sólo y el resto ubicado en
la zona más adversa para el ejercicio de las libertades, para las mismas
individuales, no quepa entonces duda. Estamos ante la otra virtualidad, la
negativa, con toda la envergadura de los problemas que entraña.
No
se espere la solución limpiamente del orden o de la cooperación
internacionales. Ni tan siquiera Naciones Unidas, con su constituyencia de
Estados, con su inconstituyencia de ciudadanías o de pueblos, puede ofrecer
fórmulas, aunque pueda reconocer derechos. Intenta indebidamente, cual ocurrió
con la descolonización habida, ambas cosas a un tiempo. Mas ni Naciones Unidas
como reunión de Estados ni los Estados mismos, con sus imágenes invertidas de
las respectivas ciudadanías por hacerlas dependencias, pueden constituirse en
sujetos exclusivos por excluyentes so pena de reproducir y enquistar e incluso
agravar y exasperar los problemas comunes de inconstituyencia en todos sus
grados y todas sus variantes.
Sujetos
de constituyencia expresa o también implícita sólo cabe que sean las
ciudadanías que se identifican a sí mismas sin lastres ni imposiciones. Mal
pueden serlo las que resultan meramente especulares de los Estados en plan
simple ni compuesto por uniones y reuniones regionales o universales. Si las
ciudadanías que conciben los Estados de modo simplificado son de hecho, cual
suele ocurrir, más complejas, ahí está entonces el reto de hacerse el mismo
Estado imagen y semejanza de su constituyencia, y no a la inversa, si quiere
realmente pervivir respondiendo a los únicos principios constitucionales
legítimos, los de derechos humanos.
Lo
que tenemos en fin son unos interrogantes. ¿Cómo es que todo esto de
constituyencia ciudadana no se aborda y trata cual materia estrictamente
jurídica y de lo más fundamental, asunto de derecho humano que es derecho
constitucional por constituyente, derecho constituyencial al cabo? ¿Cómo es que
el constitucionalismo convencional ni siquiera acaba de tomarse absolutamente
en serio que los derechos de los que versa no son tales por concedidos ni
tampoco por reconocidos en una norma constitucional o texto constituyente
concreto de un Estado en particular, sino sencillamente y ante todo por
constituir derechos humanos, unos derechos que ya además cuentan con un cuerpo
normativo propio y en desenvolvimiento? Las Constituciones mismas no llegan a
esto ni siquiera cuando, como hoy es usual, reconocen en principio la primacía
y prevalencia del orden internacional de los derechos humanos, de todo un
ordenamiento superior a ellas mismas hasta el punto de no estar a su
determinación constituyente o al verdadero extremo de no deber estarlo desde el
propio arranque del constitucionalismo, desde que la historia comenzó a
constituir en sentido propio[37].
El
diagnóstico ante las interrogaciones no parece difícil. Dicha misma
consecuencia seria con unos reconocimientos constitucionales resulta
problemáticamente imaginable para los Estados, algo extraño para su misma
imagen, e impensable prácticamente sin más para la cultura jurídica
predominante, en cuanto que implica ante todo la renuncia a la determinación
propia, por parte del Estado o de la Nación que también se diga, del derecho
constitucional fundamental, el derecho de los derechos, y así también de la
constituyencia y de la ciudadanía correspondientes en el caso. Como forma
constitutiva de referencia bien consabida por pasado en la memoria y por
presente a la vista, la figura estatal, esta categoría, sin duda pesa no sólo
en la realidad exterior de lo visible, sino también en el foro interior de lo
pensable, en la misma posibilidad de pensamiento, en esta virtualidad. Fácil es
la diagnosis del morbo. Otra cosa resulta desde luego el abordaje, análisis y
tratamiento, en lo que aquí ya sabemos que no entramos.
El
lastre puede que sea también más virtual que realista, más real por imaginado.
Las imágenes quizás pesen en mayor medida que otra especie de realidades. Hay
hechos que por lo común se abstraen en el campo del derecho. Suelen ser
precisamente aquellos que resultan adversos para la pretensión estatal de
constituyencia. No se busque en tratados y exposiciones usuales de materia
jurídica noticias mínimamente fiables sobre la pluralidad de pueblos solapada
por los Estados con la inconstituyencia pendiente que implica tanto para los
unos como para los otros, para todos. Es difícil, cuando no imposible,
encontrar información cumplida incluso en otro género de publicística. Si se
hace referencia en relación al derecho, es como asunto no jurídico. Así se le
trata con toda la defección de procedimiento y potencial de conflicto que
entonces se produce.
Cuando
se abordan cuestiones constituyentes en términos jurídicos, el espacio todavía
lo ocupan las ficciones históricas y presentes generadas por el Estado y la
Nación como su doble. El problema no reside por supuesto en que genio y figura
hagan acto de comparecencia, pues ahí están pudiendo constituir pueblos o
resultar constituyencias suyas, cabiendo también que sean agentes favorables
para los derechos. El problema radica en que sigan compareciendo jurídicamente
en solitario como agentes constituyenciales incluso cuando ya se tiene
conciencia menos autista como suele ocurrir a nuestras alturas. La
descolonización abrió un compás más bien descompensado que quiere además
clausurarse prematuramente como si fuera un paréntesis poco menos que redondo.
No sólo el Perú lo sufre. O
no solamente con antelación y todavía lo padece un pueblo como el quechua en
las fronteras peruanas y transcendiéndolas a lo largo y ancho del Tawantinsuyu.
Virtualidad obliga. Por concluir lo poco concluyentemente que cabe en un
terreno como el constituyencial, digamos que, conscientes o inconscientes,
todos somos en fin pluriculturales, aunque, colonialismo todavía mediante, no
sea esto hoy por hoy con exactitud lo evidente o ni siquiera con fidelidad lo
cierto.
[1] He
sido jefe operativo sobre el terreno, durante unos tres meses, de la
observación electoral organizada por la Unión Europea. Se tiene información en http://www.moeue-peru.org, o también en
sitio europeo: http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/eu_election_ass_observ/index.htm.
He contado con la guía de Rafael López
Pintor, Electoral Management
Bodies as Institutions of Governance, New York 2000, y el asesoramiento
desprendido de José Ramón Montero.
Agradezco en especial a Ulrich Fanger,
Adolfo Cayuso, Andrea Malnati y Scipion du Chatenet por la colaboración de
equipo en el Perú.
[2]
Dicho mismo organismo cuida de la recopilación normativa: Jurado Nacional de
Elecciones, Legislación Electoral del
Perú, Lima 2001. También mantiene su hogar electrónico: http://www.jne.gob.pe, como igualmente lo
tienen otras instituciones congéneres, Oficina Nacional de Procesos
Electorales: http://www.onpe.gob.pe, y
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil: http://www.identidad.gob.pe.
[3] La
Constitución de 1993 que, cercana en el tiempo, pero distante en el espíritu,
rige todavía las elecciones del 2001, de lo que hablaremos, establece un Sistema electoral institucionalmente
tripartito independiente del gobierno. Con jurisdicción suprema, poder
reglamentario, iniciativa legislativa y facultad fiscalizadora, preside el JNE,
Jurado Nacional de Elecciones; con autonomía al efecto, organiza la ONPE,
Oficina Nacional de Procesos Electorales; con su competencia propia de censo y
acreditación, asiste el RENIEC, Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil. Los cargos principales de estas instituciones electorales son de
designación procedente, no del gobierno, sino de órganos judiciales o también
corporativos en la órbita del derecho. La autonomía funcional de la ONPE, aun
bajo fiscalización del JNE, permite dicha disparidad de relaciones con la DP,
Defensoría del Pueblo. Respecto a las Mesas de Transeúntes, se ha alegado una
interpretación muy forzada de la ley, pues ésta las requiere sin el
condicionamiento, en virtud de la cual no cabrían cuando las elecciones son por
distrito múltiple, como han sido efectivamente las parlamentarias, por
imposibilidad de transferencia de votos entre circunscripciones. El voto del
extranjero, donde también se instalan mesas además de admitirse por correo, se
imputa todo al distrito capital, el Departamento de Lima. Para las elecciones
presidenciales tampoco las ha habido de transeúntes alegándose que la papeleta
única, pues tal es a doble columna, no lo permitía en primera vuelta, con lo
que no resultaba planteable en su caso, que se dio, sólo para la segunda. Una
iniciativa parlamentaria por la separación de papeletas naufragó ante la
drástica oposición de la ONPE. Tras algún intento fallido, el JNE se ha
inhibido olímpicamente de la iniciativa legislativa en materia electoral. En
cuanto a Defensoría del Elector, el
sesgo masculino no tiene en el caso mayor implicación. La DP se ha significado
por el empeño de aplicación escrupulosa de la cuota de género topándose con la
majestuosa indiferencia del JNE.
[4] Ha
habido al menos un caso bastante aparente de arbitrariedad. El último escaño de
un departamento, el de Ancash, resulta reñido entre dos fuerzas políticas, la
segunda y la cuarta del resultado final para el Congreso. Los votos se han
destruido. Las actas del escrutinio, que son oficialmente varias, difieren. La
jurisdicción electoral de primera instancia asigna el curul a la cuarta fuerza
tras un recurso de reposición que legalmente no cabe, pero que está
practicándose. Apelación mediante, el Jurado Nacional de Elecciones se lo adjudica a la segunda fuerza declarando
improcedente en este caso, pues no en todos, dicho otro recurso y, a mayor
abundamiento constitucionalmente no obligado, agregando la prueba de un
peritaje que se pretende oficial, por hacerlo a título particular grafólogos
que también trabajan para el Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil, negativo para una cifra y una firma del acta más discordante. Quien
figura como firmante declara a continuación por escrito que la rúbrica no es
falsa, pues le pertenece, pero esta jurisdicción suprema ya no admite en el
caso ni reposición ante sí misma por aparición de nueva prueba que pueda ser
decisiva. El trasfondo político del caso tiene visos de favorecimiento, pero no
vamos a entrar en el terreno siempre resbaladizo y además improcedente, por
reñir con presunciones constitucionales, del juicio de intenciones.
[5]
Esto último (la admisibilidad de recurso en materia electoral que interese a
derechos concretamente tanto para el Tribunal Constitucional peruano como hasta
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, previo trámite de Comisión, o
incluso ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas correspondiente a
la Convención de Derechos Civiles y Políticos, dado que éstas internacionales o
supraestatales son jurisdicciones reconocidas por el Perú, cerrado ahora un
paréntesis o una intermitencia que provocara el régimen fujimorista) es
propuesta constante de la Defensoría del Pueblo: http://www.ombudsman.gob.pe.
[6]
Aunque hay desde luego tratadística más sistemática y éste es un texto un tanto
de aluvión, resulta ilustrativo en sus voces como en sus silencios el curioso
manual y oficiosa galería de Juan Carlos y Ramiro Valdivia, Diccionario
de Derecho Electoral Peruano, Lima 2001.
[7] Un
buen sitio de entrada para información no sólo de cifras es el que ofrece la Biblioteca Digital del Instituto Nacional de
Estadística e Informática de la Presidencia del Consejo de Ministros: http://www.inei.gob.pe/biblioinei.
[8]
Para esta pluralidad humana, podría remitir a cualquier introducción al Perú,
pero no debo, pues no conozco que la haya franca y cumplida. En el aspecto más
marcado de la multiplicidad de lenguas, existen no sólo las culturas quechua y
aymara comunes con Bolivia, la primera igualmente con Ecuador y en algo también
con Colombia y Chile, sino además las de una veintena de pueblos amazónicos no
todos tampoco recluidos en las actuales fronteras del Perú. Como veremos, en el
lenguaje normativo peruano, quiero decir de la Constitución y de las leyes, se
hace referencia a dicha presencia con la expresión de “comunidades campesinas y
nativas”, éstas las amazónicas. Para el lenguaje normativo internacional, por
virtud del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, los primeros se califican como
tales, como “pueblos indígenas”, en cuanto que anteriores y supervivientes al
colonialismo. Ni mención constitucional ni ratificación del Convenio, entre
1993 y 1994, han llevado en el Perú hasta el momento a ningún replanteamiento
del sistema representativo por la pluralidad humana que de hecho abarca o ni
casi tan siquiera a una revisión del lenguaje de las propias normas. Luego
veremos.
[9] En
el Perú entre terrorismo y contraterrorismo no menos terrorista, durante las
dos últimas décadas del siglo XX, se han producido más número de muertes y
desapariciones, todavía éstas en buena parte por esclarecer, que en el Chile o
la Argentina de régimen militar. Si se me preguntase por qué el caso transciende
bastante menos hacia el exterior, la razón que diría no sería la de que no
hubiera una dictadura abierta concitando oposición, sino la de que se ha
tratado de población indígena produciendo indiferencia: Defensoría del Pueblo, Las voces de los desaparecidos. Testimonio
de los familiares, Lima 2001. Para otras direcciones de vigilancia de
derechos: http://www.dhperu.org; http://www.transparencia.org.pe; http://www.cajpe.org.pe/rij; http://www.idl.org.pe, y, no sólo ya para el
Perú, http://geocities.com/alertanet/peru.html,
a la que iremos.
[10]
Pongo un solo ejemplo. Para saberse del programa vencedor, no sólo importa el
presentado formalmente a las elecciones por Perú Posible, la agrupación que
encabeza Alejandro Toledo, o derivado también de sus acuerdos partidistas. En
una sociedad cuya articulación ni está dada en el campo constitucional ni por
dar exclusivamente en el terreno político, el mismo candidato contrae
formalmente por sí solo compromisos de gobierno suscribiendo convenios con
formaciones de otro orden. Así, en campaña, ha firmado un Compromiso Democrático por la Dignificación del Trabajo con la
principal central sindical o federación gremial, la CGTP, Confederación
Nacional de Trabajadores del Perú, conteniendo básicamente el acuerdo de
recuperación de un derecho laboral en conformidad con los Convenios de la
Organización Internacional del Trabajo. La principal organización que puede
decirse indígena, la CCP, Confederación Campesina del Perú, ha preferido no
firmar un acuerdo central remitiéndose a la autonomía de las entidades
federadas. Así la FDCC, Federación Departamental de Campesinos de Cusco
afiliada a la CCP, y “Alejandro Toledo Manrique. Candidato a la Presidencia del
Perú”, suscriben un convenio con puntos no sólo más generales de “defensa y
fortalecimiento de la comunidad campesina y nativa” y de “promoción de los
derechos de la mujer campesina”, sino también más detallados sobre necesidades
sociales y económicas para el desarrollo regional y comunitario. A la vista de
este tipo de acuerdos se integran representantes tanto sindicales como
indígenas en las listas de Perú Posible. El carácter de su representación no es
el de ciudadanía mediante partido que suele presumirse. Con dicho tejido
social, resulta cuestionable la receta usual de fortalecimiento de los partidos
más todavía de lo que ya están reforzados en el papel y en la práctica del
régimen electoral y político.
[11]
Manuel Vicente Villarán, Ante-Proyecto de Constitución de 1931 por la
Comisión que él presidiera. Exposición de Motivos, Lima 1962, reproducido
por César Landa (ed.), Materiales de enseñanza. Historia
constitucional del Perú, Lima 2001, es texto históricamente clave para la
motivación del voto obligatorio de hombres alfabetos, así como también del
establecimiento de una administración electoral independiente encabezada
entonces por una Corte Nacional de Elecciones de impronta ya judicial.
[12] De
la parte peruana, para la argumentación que se presenta como democrática, J.C.
y R. Valdivia, Diccionario de Derecho Electoral Peruano,
voces Votar es obligatorio (e
indispensable) y Voto obligatorio.
[13] Es
un motivo en el que vengo incidiendo desde hace años; para nuestro actual
asunto, Ama Llunku, Abya Yala.
Constituyencia indígena y código ladino por América, Madrid 2000.
[14]
Sobre todo a partir de Alberto Flores
Galindo, Buscando un Inca.
Identidad y utopía en los Andes, Lima 1987, con reediciones y debates,
viene desarrollándose una literatura bien interesante al efecto, entre la que
cabe destacar Florencia E. Mallon,
Peasant and Nation. The Making
of Postcolonial Mexico and Peru,
Berkeley 1995; Mark Thurner, From Two Republics to One Divided.
Contradictions of Postcolonial Nationmaking in Andean Peru, Durham 1997;
Charles F. Walker, De Tupac Amaru a Gamarra. Cusco y la formación del Perú
republicano, 1780-1840, Cusco 1999 (original, Smoldering Ashes, del mismo año). En el
sentido más adverso aún muy beligerante, no viéndose ya de partida otro
horizonte pensable, incluso entre indígenas, que el del Estado criollo, Marta Irurozqui, “A bala, piedra y palo”. La construcción de la ciudadanía en Bolivia,
1826-1952, Sevilla 2000. En línea más ponderada, aunque ya no sea para el
espacio andino, Sonia Alda, La participación indígena en la construcción
de la república de Guatemala, siglo XIX, Madrid 2000. Respecto a la constituyencia
pluricultural, permítaseme recordar que tal era, con otras palabras desde
luego, el planteamiento acreditado, hacia 1780, de Tupac Amaru, valiendo poco,
o realmente nada a los efectos virtuales, el argumento usual de que no era
respetado ni por sus mismas tropas practicando matanzas indiscriminadas de
población no indígena según las crónicas criollas, tampoco olvidemos este
último detalle. Respecto a la recuperación pluricultural y no imperial del
Tawantinsuyu, la imagen indígena es bien otra.
[15] Jeffrey Burton, Indian Territory and the United States, 1866-1906. Courts, Government,
and the Movement for Oklahoma Statehood, Norman 1995; David E. Wilkins, American Indian Sovereignty and the U.S. Supreme Court. The Masking of
Justice, Austin 1997; Vine Deloria
Jr. y D.E. Wilkins, Tribe, Treaties, and Constitutional
Tribulations, Austin 1999.
[16] El
tema de la descentralización, en estos términos ya de por sí limitativos, es
recidivante en la publicística peruana; últimamente, Pedro Planas, La descentralización en el Perú Republicano, 1821-1998, Lima 1998,
y Johnny Zas Friz Burga, La descentralización ficticia. Perú,
1821-1998, Lima 1998, con más atención el primero a planteamientos
federales y el segundo a problemática municipal. Al propósito resulta relevante
el indigenismo criollo: José Destua
y José Luís Rénique, Intelectuales, indigenismo y
descentralismo en el Perú, 1897-1931, Lima 1984, pero pueden serlo más y se
atienden menos planteamientos e incluso prácticas de carácter federal de parte
indígena: M. Thurner, From Two
Republics to One Divided, pp. 127-129.
[17]
José Pareja Paz-Soldán (ed.), Las Constituciones del Perú, Madrid
1954, Constitución de 1920, artículo 58; de 1933, título XI, arts. 208-212;
José Varallanos (ed.), Legislación indiana republicana. Compilación
de leyes, decretos, jurisprudencia judicial, administrativa y demás vigentes
sobre el indígena y sus comunidades, Lima 1947; Manuel D. Velasco (ed.), Compilación de la legislación indigenista concordada, Lima s.a.
(1959); Roque Roldán y Ana María Tamayo, Legislación y derechos indígenas en el Perú, Lima 1999, pp. 50-56.
Añadamos noticia de que el Congreso peruano mantiene un sitio en la red con la
legislación desde la independencia hasta la actualidad: http://www.congreso.gob.pe/index.htm.
También es de utilidad a los efectos normativos Fernando Tuesta, Perú Político en cifras. 1821-2001, Lima 2001, edición corregida y
ampliada; primera de 1987.
[18]
Cletus Gregor Barié, Pueblos indígenas y derechos
constitucionales en América Latina. Un panorama, México 2000, pp. 447-493.
Lo de actual para la Constitución peruana es relativo, puesto que, a partir de
un dictamen rendido en julio del 2001 por una comisión presidencial, la
Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, se ha
puesto seriamente en entredicho la vigencia del texto de 1993 que no respetó el
procedimiento de reforma del precedente y se ratificó mediante un plebiscito
tan ajustado como dudoso. La Constitución anterior, de 1979, se entiende como
la legítima todavía. La misma guardaba silencio sobre la presencia indígena,
bien que la propia Comisión para la Reforma Constitucional propone la salvedad
de parte de la norma cuestionada comprendiendo sus posiciones sobre
“comunidades campesinas y nativas”. De otro modo, se perderían instituciones
actualmente tan valiosas como la Defensoría del Pueblo. En cuanto que se ha
constituido el nuevo Congreso a finales de julio, ya se ha presentado alguna
moción requiriendo la descalificación de la Constitución última, la de 1993. La
cuestión esencial del orden constitucional vigente fue elusiva durante la
campaña de unas elecciones al fin y al cabo realizadas conforme, con excepción
de la fecha, quiero decir el año, y también del espíritu, a las previsiones del
texto de 1993, a lo que aún tengo que regresar.
[19] Además del panorama más completo de C.G. Barié, Pueblos indígenas y derechos constitucionales, recién citado, Willem Assies, Gemma van der Haar y André Hoekema (eds.), El reto de la diversidad. Pueblos indígenas y reforma del Estado en América Latina¸ Zamora de Michoacán 1999 (con edición también inglesa del mismo año, The Challenge of Diversity); Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past. The Politics of Diversity in Latin America, Pittsburgh 2000, pp. 257-280; Raquel Yrigoyen (ed.), Pluralismo legal y reconocimiento constitucional del derecho indígena en América Latina, en el sitio que dirige de Alertanet: http://geocities.com/alertanet/foros2a.html. Alison Brysk, From Tribal Village to Global Village.